Macet sungguh menyiksa hidup. Saya cukup yakin mayoritas penduduk Jakarta menyetujui hal tersebut. Sudah tidak terhitung berapa banyak kajian yang menunjukkan bagaimana kemacetan bukan saja merugikan secara finansial, tetapi juga secara fisik dan mental. Di Indiana, teman saya yang bekerja 40 km dari rumahnya masih dianggap dekat karena dia bisa mencapai kantornya dalam setengah jam lebih sedikit. Sementara saya yang tinggal hanya 8-9 km dari kantor saya di bilangan Sudirman bisa menempuh perjalanan sampai 1 atau 1,5 jam gara-gara kemacetan yang tak kunjung habisnya!

Sayangnya mengentaskan kemacetan tidaklah mudah. Banyak pelaku yang terlibat, banyak insentif yang dipertaruhkan. Baru-baru ini, saya membaca 2 artikel yang cukup erat berkaitan dengan permasalahan kemacetan. Artikel pertama oleh Aichiro Suryo mengenai penerapan pajak Pigovian oleh Pemerintah atas parkir liar guna mengurangi jumlah mobil di jalanan dan yang kedua oleh Bhima Yudhistira mengenai kelemahan pajak Pigovian tersebut serta alternatif gerakan masyarakat sipil untuk merangsang Pemerintah untuk bergerak. Tulisan ini akan membahas permasalahan dalam kedua artikel itu serta faktor-faktor lainnya yang perlu diperhatikan ketika kita mencoba mengurangi kemacetan di ibukota.

Efek Pendapatan, Efek Substitusi, dan Biaya Parkir     

Ketika ekonom melihat ada suatu tindakan yang memiliki dampak negatif terhadap masyarakat, umumnya mereka terpancing untuk menaikkan harga dari tindakan tersebut. Hal ini merujuk kepada hukum penawaran dan permintaan, dimana ketika harga suatu komoditas naik, dan semua faktor lainnya dianggap tetap (ceteris paribus), maka permintaan terhadap komoditas itu akan turun. Aplikasinya luas sekali mulai dari penerapan sanksi pidana untuk mengurangi tindakan kriminal, penerapan ganti rugi dalam perbuatan melawan hukum secara perdata, atau pajak Pigovian sebagaimana diuraikan dalam artikel di atas.

Tetapi hukum permintaan tidak sesederhana itu. Ada 2 efek yang wajib dipertimbangkan untuk memastikan bahwa kebijakan yang diambil tepat guna, yaitu efek pendapatan (income effect) dan efek substitusi (substitution effect). Efek pendapatan berarti bahwa dengan naiknya harga suatu komoditas, dengan asumsi pendapatan kita tidak berubah, maka pendapatan riil kita sudah menurun. Kalau sebelumnya dengan pendapatan Rp100 kita bisa membeli 10 komoditas X di harga Rp10/komoditas, maka ketika harga X naik menjadi Rp20/komoditas, kita hanya bisa membeli 5 komoditas X.

Efek substitusi sedikit lebih rumit. Ketika harga suatu komoditas naik, kita akan memiliki insentif untuk mencari substitusi atau pengganti dari komoditas yang harganya naik tersebut (komoditas X). Apabila ini yang terjadi, efek substitusi dan efek pendapatan akan saling menguatkan untuk menurunkan permintaan atas komoditas X. Namun demikian, dalam kondisi tertentu, konsumen dapat beranggapan bahwa komoditas X penting untuk memenuhi kebutuhannya sedemikian rupa sehingga yang ia lakukan adalah justru mengurangi konsumsi barang lainnya untuk memastikan ia tetap dapat mengkonsumsi X di jumlah yang sama sebelum harga X naik. Dalam hal ini, efek substitusi tidak akan menyebabkan penurunan permintaan terhadap X. Kemungkinan lainnya adalah komoditas yang menjadi substitusi dari X juga bukan merupakan pilihan yang baik bagi masyarakat. Hasilnya kemudian akan sama saja bagi kita karena kita hanya mengubah sumber masalah tanpa menyelesaikan masalah tersebut secara tuntas.

Pajak Pigovian tidak akan bekerja dengan maksimal apabila penggunaannya hanya difokuskan pada efek pendapatan semata dan terbatas hanya pada satu faktor dari suatu tindakan yang merugikan masyarakat. Ambil contoh sebagai berikut: biaya parkir dinaikkan, tetapi kemudian dananya digunakan untuk menyumbang subsidi BBM. Tindakan seperti ini mungkin tidak akan ada hasilnya untuk mengurangi kemacetan karena sekalipun biaya parkir naik, konsumen mendapatkan kompensasi dalam bentuk harga BBM yang lebih murah. Efeknya akan saling menetralisir. Ini isu yang harus dijawab oleh artikel Chiro, bisakah Pemerintah dipercaya untuk menerapkan alokasi pajak Pigovian dengan tepat?

Efek substitusi dan efek pendapatan juga dapat menjelaskan mengapa pajak terhadap rokok tidak efektif dalam mengurangi jumlah perokok sebagaimana dilansir dalam artikel Bhima. Apabila pajak tersebut dikembalikan sebagai subsidi atau bantuan uang tunai kepada masyarakat, secara tidak langsung, pendapatannya tidak pernah berkurang, uangnya hanya diputar-putar saja. Dipadukan dengan efek substitusi, perokok dapat mengalokasikan dana subsidinya untuk kembali membeli rokok.

Penjelasan lainnya terkait besaran tarif pajak atau cukai atas rokok. Pendapatan masyarakat tidak konstan setiap tahunnya dan berpotensi untuk meningkat. Selama pajaknya berada di bawah peningkatan daya beli masyarakat, efek pendapatan dari kebijakan tersebut juga tidak akan maksimal. Ini bukan berarti bahwa kemudian mekanisme pajak Pigovian menjadi salah, ini soal jumlahnya yang belum optimal. Apalagi kalau penyimpangan dalam pengelolaan cukai rokok sangat minim sebagamana dilansir dalam artikel Bhima. Apabila kita asumsikan bahwa dana cukai rokok efektif diolah untuk dikembalikan kepada masyarakat, maka cukai tersebut akan semakin tidak berguna karena tidak efektif mengurangi pendapatan masyarakat. 

Belajar dari isu rokok tersebut, pandangan Bhima juga tidak tepat ketika ia mempermasalahkan kemungkinan penyelewengan dana parkir sebagai kelemahan dari pajak Pigovian. Ingat kembali efek dari pajak di atas. Suka tidak suka, pajak terhadap parkir sebenarnya baru akan benar-benar efektif apabila Pemerintah membakar semua uang yang didapat dari pajak tersebut, atau dananya dialokasikan kepada aktivitas yang dapat menjadi pengganti yang lebih baik dari aktivitas yang merugikan. Artinya sekalipun dana pajak parkir diselewengkan, pajak parkir (dalam jumlah yang tepat) tetap bisa berperan mengurangi aktivitas parkir di pinggir jalan karena fokus dari pajak ini pertama-tama adalah mengurangi insentif pengendara bermotor untuk tidak parkir di pinggir jalan. Bahkan mungkin lebih baik dana itu diselewengkan (karena dana yang diselewengkan sebenarnya tidak hangus, tetapi tetap berputar di masyarakat dalam berbagai bentuk) daripada digunakan untuk subsidi kegiatan yang menambah kemacetan.     

Isu yang sebenarnya lebih penting terkait pajak parkir ini adalah mengapa tarif parkir di Jakarta begitu murah? Di Chicago, parkir 2-3 jam untuk makan di restoran bisa mencapai US$23. Parkir seharian biayanya sekitar US$40. Sangat mahal bahkan untuk taraf hidup penduduk Amerika Serikat. Sementara itu, parkir di pinggir jalan di Jakarta hanya sekitar Rp2.000/jam (kecuali di Kemang yang sekarang sudah mencapai Rp5.000-10.000/jam). Parkir di mall juga sudah mengalami peningkatan, tetapi masih di kisaran Rp4.000/jam. Ketika kita melihat antrian yang memadati mall karena parkirnya masih penuh, itu berarti bahwa tarif yang diterapkan masih belum cukup mahal. Buktinya mudah, masih ada yang mau berlama-lama mengantri di harga tersebut. Lalu kenapa harga ini dipertahankan? Kenapa tidak diserahkan saja kepada mekanisme pasar?

Dari segi pengelola mall, mereka tentunya tidak ingin tarif parkir yang terlalu rendah, tetapi mereka juga tidak akan mau dikenakan tarif yang terlalu tinggi. Salah satu alasannya adalah karena demi menjaga persepsi masyarakat akan keramaian mall yang bersangkutan. Dengan begitu banyaknya jumlah mall di Jakarta dan miripnya isi dari tiap mall, apa lagi yang mau dijual oleh mall tersebut selain keramaian? Sudah sering kita lihat suatu restoran yang ramai bukan karena makanannya luar biasa, tetapi karena memang ramai saja dan memanfaatkan keramaian tersebut untuk menggaet lebih banyak konsumen. Ada makalah menarik dari Gary Becker mengenai fenomena ini yang disebut sebagai efek sosial terhadap harga. Dengan kata lain, pengelola mall akan memiliki insentif untuk memberikan subsidi atas harga parkir demi menciptakan keramaian fiktif tersebut. Yang rugi kita karena kita harus terkena dampak kemacetannya.

Saya tak tahu mengapa Pemerintah DKI tidak menerapkan tarif parkir yang lebih tinggi lagi. Paling tidak untuk tarif parkir di pinggir jalan. Mungkin karena bentrok dengan kepentingan pengusaha di pinggir jalan? Mungkin karena tekanan pendapat masyarakat umum yang menganggap tarif parkir mahal sebagai bentuk ketidakadilan? Entahlah. Dan bayangkan, ini baru satu isu saja, parkir. Mari kita beranjak ke isu lainnya.

BBM dan Infrastruktur Transportasi Publik 

Langkah pemerintah untuk mengurangi subsidi BBM patut dihargai sebagai bagian dari kebijakan untuk mengurangi kemacetan karena kenaikan harga BBM seharusnya akan berpengaruh terhadap penggunaan kendaraan bermotor. Isunya adalah sejauh mana dampaknya? Seperti saya sampaikan di atas, efek substitusi memegang peranan yang penting. Menaikkan harga BBM dan menaikkan tarif parkir saja tanpa mempertimbangkan efek substitusi tidak akan efektif apalagi kalau kemudian substitusi yang diharapkan tidak disediakan. Berfokus pada efek pendapatan saja dengan jalan menaikkan tarif parkir dan harga BBM secara besar-besaran juga akan kontraproduktif karena tidak semua anggota masyarakat sanggup mengantisipasi hal tersebut.

Inilah yang sering dilupakan, perbaikan infrastruktur transportasi publik. Ingat, infrastruktur transportasi publik tidak sama dengan menambah ruas jalan. Penambahan ruas jalan hanya akan menambah kemacetan. Hal itu sudah dibahas panjang lebar di artikel ini, dan demi efisiensi, saya tidak akan mengulangnya lagi di sini.

Contoh di Chicago: Tarif parkir sangat mahal, taksi pun juga jauh lebih mahal dibanding di Jakarta walaupun harga mobil pribadi lebih rendah dibandingkan dengan Indonesia (tebak mengapa), tetapi biaya transportasi publik sangat murah. Biaya saya dari Hydepark ke bandara O'Hare yang jaraknya hampir 40 km hanya US$2,5 dan bisa saya tempuh dalam waktu kurang dari satu setengah jam menggunakan bis dan kereta. Biaya naik taksi sekitar US$60 dan waktu tempuhnya tidak berbeda jauh. Bis dan keretanya sangat nyaman dan jumlah trayeknya banyak sehingga saya jarang mengalami kondisi bus atau kereta yang terlalu penuh. Jadwalnya pun tepat waktu sampai ke menit. Dengan situasi seperti itu, untuk apa saya pusing-pusing membeli mobil atau naik taksi kecuali dalam keadaan yang sangat mendesak?  

Di Indonesia, saya tidak akan mau naik kendaraan umum dalam kondisi saat ini. Memang ketika masih jadi mahasiswa miskin, naik mikrolet dan bis tanpa AC selama 4 jam bolak balik rute Meruya dan Depok selalu siap saya jalani, tetapi dengan bertambahnya penghasilan saya dan semakin berharganya waktu saya, tidak masuk akal untuk naik bis, bis AC sekalipun. Panas menunggu di halte, polusi udara yang maha kotor, waktu tunggu yang tidak jelas, kemacetan yang menggila, dan belum lagi bis yang penuh sesak. Jelas lebih enak menggunakan mobil pribadi dengan supir. Setidaknya saya bisa menggunakan waktu di tengah kemacetan untuk melakukan aktivitas lainnya.

Dan faktanya memang demikian. Manusia adalah makhluk yang rasional dan peduli terhadap insentif. Ketika pendapatan anda bertambah, kebutuhan akan kenyamanan meningkat. Selama anda mampu untuk membayar kenyamanan tersebut, mengapa tidak? Kita bisa berargumen bahwa tindakan saya di atas semakin menambah kemacetan. Saya sepakat. Rasionalitas di level individual memang bisa menciptakan irasionalitas di level kolektif.

Naik mobil pribadi dengan supir jelas lebih nyaman dibandingkan dengan duduk di bus bersempit-sempitan (belum lagi waktu tunggunya). Macet? Sama-sama saja macetnya dalam menggunakan dua jenis kendaraan itu. Dengan demikian, faktor pembedanya hanyalah kenyamanan. Sementara itu pembelian mobil dan motor juga disubsidi dengan biaya kredit yang murah. Insentif untuk membeli kendaraan pribadi semakin tinggi, jalanan semakin macet, kita semua semakin menderita. Memenuhi unsur kenyamanan rasional secara individual, tetapi pada akhirnya merugikan kita semua. Lalu bagaimana mengaturnya?      

Naif sekali berpikir bahwa naik kendaraan umum adalah masalah perilaku atau moral, dan bahwa dengan pendidikan yang tepat, tiba-tiba semua orang mau naik kendaraan umum. Salah. Sekali lagi saya ulang dengan huruf kapital: SALAH. Mayoritas kalau bukan semua negara maju yang ingin memicu masyarakatnya menggunakan transportasi publik berusaha untuk memastikan bahwa transportasi publiknya nikmat untuk digunakan oleh semua kalangan dengan harga yang terjangkau. Chicago, Washington DC, Tokyo, dan Singapura bisa menjadi contoh. Kuncinya di harga!

Anda tahu biaya naik taksi dari bandara Narita ke Tokyo? Hampir Rp2.000.000. Itu tarif yang tidak masuk akal bahkan untuk orang Jepang sekalipun kecuali untuk mereka yang benar-benar kaya. Untungnya mereka menyediakan transportasi kereta dengan harga yang lebih terjangkau. Bahkan disiapkan kereta ekspres dengan biaya yang sedikit lebih mahal untuk yang mau lebih cepat. Semua orang dengan berbagai lapisan pendapatan bisa dipuaskan. Kita tinggal pilih mana yang paling enak untuk digunakan sesuai dengan anggaran kita. Negara-negara itu sudah paham betul efek substitusi dalam mengurangi permintaan terhadap kendaraan pribadi.

Biaya tol, electronic road pricing, parkir, harga BBM, dan pengurangan subsidi harga kendaraan pribadi masuk dalam kategori kebijakan yang berfokus pada efek pendapatan. Gabungkan kebijakan itu dengan kebijakan yang berfokus pada efek substitusi dalam bentuk pengadaan kendaraan umum yang bermutu untuk mendapatkan hasil yang optimum. Apakah saat ini jumlah kendaraan umum kita terlalu banyak? Atau malah terlalu sedikit? Perlukah kompetisi di bidang penyediaan kendaraan umum? Di Chicago misalnya, penyedia layanan bis hanya ada satu dan dikelola sendiri oleh kota Chicago, Chicago Transit Authority (CTA). Untuk kereta dalam kota, hanya ada 2 penyedia, mayoritas dikelola oleh CTA, dan satunya lagi dikelola oleh Metra yang merupakan perusahaan yang dikuasai oleh kota-kota di sekeliling Chicago.

Kedua perusahaan tersebut berusaha mencari untung, tetapi tidak seberapa. CTA bahkan sempat mengalami kerugian yang sangat besar di tahun 1970-an. Tidak mengherankan, karena fokusnya adalah penyediaan barang publik dan mendapatkan subsidi dari masyarakat Chicago. Keunggulan dari hanya memiliki satu pengelola adalah karena seharusnya koordinasi di dalam organisasi akan lebih efisien (misalnya dalam mengatur trayek bis dan kereta). Sama seperti kenapa transaksi dilakukan melalui pasar atau melalui perusahaan. Ini cuma masalah mana yang memiliki biaya transaksi lebih murah. Hal ini bisa dipertimbangkan oleh Pemerintah DKI Jakarta. Kompetisi bukan satu-satunya cara untuk mengatur kehidupan bermasyarakat secara efisien (dan ini diucapkan oleh seseorang yang mengaku sebagai pengacara kapitalis dan dididik di lumbung utama kapitalisme garis keras, karena sekalipun kita pendukung kapitalisme garis keras, kita lebih keras lagi dalam menyatakan bahwa efisiensi alokasi sumber daya adalah hal yang paling penting dan bermanfaat untuk kesejahteraan masyarakat).

Kesimpulannya? Pajak Pigovian masih bisa berperan, tetapi tidak cukup. Kita perlu mengkritisi agar dana pajak tersebut tidak digunakan untuk mendukung kegiatan lainnya yang berpotensi menambah kemacetan. Kita juga harus mencari alternatif pengorganisasian sistem transportasi publik yang lebih baik. Ini semua butuh revolusi yang sistematis karena yang diatur banyak. Saya tidak akan heran kalau pengusaha mall, pengusaha otomotif dan organda akan mencak-mencak menanggapi ide di atas. Tapi kita harus memilih. Tidak semua bisa diuntungkan. Dalam jangka panjang, kemacetan ini akan membunuh kita semua, bisnis mall, otomotif dan organda juga akan sama mandegnya ditengah kemacetan. Sekarang ini kan hanya menunggu waktu saja. Penjualan kendaraan meningkat, tapi pertumbuhan jalan tidak akan mengejar. Mall penuh karena keramaian yang fiktif. Di satu titik, gelas akan terisi penuh oleh air dan tidak akan ada lagi yang bisa dijual. Dan ketika jalanan berhenti total, siapa yang akan pergi ke mall? Semua rugi. Jadi, mau menunggu sampai kapan?

Menaikkan harga guna memicu efek pendapatan adalah sah-sah saja, tetapi secara distributif, kebijakan ini hanya menguntungkan orang dengan penghasilan tinggi.  Saya tidak masalah membayar jauh lebih mahal supaya jalanan menjadi lebih lowong. Itu harga yang pantas dibayar. Tetapi ada orang-orang yang akan mengalami kesulitan finansial kalau mereka dipaksa langsung membayar harga yang mahal, dan kemaslahatan mereka juga perlu dipertimbangkan sebagai bagian dari kesejahteraan total. Transportasi publik yang murah dan nyaman adalah kuncinya. Rakyat senang, pemerintah juga senang, kehidupan lebih stabil. Bukannya ini impian semua orang? Tapi semua impian ada biayanya, dan kita semua harus membayar biaya itu! Saya masih menanti masa dimana saya bisa menikmati kendaraan publik di Jakarta seperti saya menikmatinya di Chicago dan Tokyo. Moga-moga bisa kesampaian dalam waktu yang tak terlalu lama.